ظل الدعم الحكومي بأشكاله المختلفة منذ سنوات طويلة يشكل للعديد من الدول سياسة تدخلية مهمة لتحقيق عدد من الأهداف الاقتصادية والاجتماعية منها: حماية محدودي الدخل وتوسيع فرص حصولهم على السلع والخدمات الأساسية، وتوزيع الثروة وتقليص التفاوت في مستويات الدخول، والحد من تقلبات أسعار السلع الأساسية ودعم استقرار الأسعار، ورفع القدرة التنافسية للقطاعات الإنتاجية الوطنية، ودعم الإنتاج والمنتجين وغيرها.
بالرغم من الثبات التقريبي لعدد السلع والخدمات التي يشملها الدعم الحكومي خلال عقد ما قبل الحرب إلا أن فواتير هذا الدعم تسارعت وتيرة نموها على خلفية الارتفاع المستمر لأسعار السلع الأساسية، وانخفاض الدخول الحقيقية، وتداعيات ذلك على معدلات الفقر في ظل ضعف الدور الفعال لشبكات الضمان والحماية الاجتماعية واتجاه فاتورة الدول للتصدي لهذه التحديات بزيادة النفقات الجارية وخصوصاً الأجور والتوسع في دعم السلع والخدمات الأساسية (منتجات الطاقة وبعض السلع الغذائية الأساسية).
ورغم الفعالية النسبية لهذه السياسة في تحقيق الأهداف المنشودة في الأجل القصير، إلا أن الواقع العملي برهن على أن الاستمرار فيها على المدى الطويل ترتبت عليه جملة من التداعيات تمثلت في تشجيع وزيادة استهلاك السلع والخدمات التي يشملها الدعم، وتسريع وتيرة نمو النفقات العامة وتشجيع التهريب، وتباطؤ نمو الموارد العامة، إضافة إلى التشوهات السعرية السلع عبر الحدود. علاوة على ذلك وفي ضوء التحديات المالية التي تواجهها الاقتصادات للدول النامية ومنها سورية، أصبح من الصعب الاستمرار في تمويل التكلفة المرتفعة لبرامج الدعم الذي أصبح يزاحم تمويل الاستثمار العام في البنى التحتية والاجتماعية كالنقل والبنية التحتية، والتعليم، والرعاية الصحية في ظل هذه التداعيات.
وفي مقاربة للدكتور عابد فضلية الأستاذ بكلية الاقتصاد جامعة دمشق جاء فيها:
جوهر الدعم
شكل الدعم الاجتماعي الأسري، في جوهره، أداة مهمة لجأت إليها الدولة للتدخل في حالات وظروف محددة لتخفيف آثار تلك الظروف على المستوى المعيشي للأسر، وبالتالي فإن الدعم بجوهره يقوم على:
الدعم الاجتماعي الأسري مؤقت ومحدد بفترة زمنية محددة، وهو ليس ببديل عن سياسات التنمية، بل مكمل وداعم لها.
لا يعد الدعم سياسة تنموية، بل هو سياسة دولة تلجأ إليها الدول عند وجود خلل في التنمية، يتمثل في عدم القدرة على إحداث فرص عمل (التعطل) أو ضعف الدخل والفجوة بينه وبين تكاليف المعيشة (الدخل الاسمي والدخل الحقيقي).
الدعم الاجتماعي الأسري جزء من منظومة الحماية الاجتماعية وخاصةً مكون شبكات الأمان الاجتماعي المختلفة.
ليست كل مكونات الدعم الاجتماعي الأسري بالتجانس نفسه من حيث التصنيف والهدف، على أنها جميعها جزء من منظومة الحماية الاجتماعية، فهذه المنظومة مؤلفة من ثلاثة مكونات:
شبكات الأمان الاجتماعية وتتضمن فيما تتضمنه من تدخلات الدعم العيني والنقدي للأسر الفقيرة.
الخدمات الاجتماعية المقدمة للفقراء (التعليم المجاني أو الرمزي، والصحة المجانية)
العمل اللائق وخاصة فيما يتعلق بدخل العمل ومدى قدرته على تلبية احتياجات العاملين لمستويات المعيشة والاحتياجات الأساسية.
المبادئ الرئيسة
تبدو مسألة الدعم أكثر أهمية اليوم لاعتبارات متعلقة بواقع سورية على المستويين الكلي والجزئي، والظروف الاستثنائية بعد 13 عاماً من الحرب على سورية وما رافقها من إجراءات قسرية أحادية الجانب فرضت من بعض الدول والكيانات، والمسألة الثانية هي الأوضاع المعيشية الصعبة التي وصلتها شرائح واسعة من السكان، وثالثاً تبدو مسألة الدعم مسألة جوهرية تحتاج إلى إصلاح حقيقي لأن الدعم بشكله الحالي باتت مشاكله أكثر من مزاياه.
يحقق الدعم بشكله الحالي آثاراً إيجابية تتجلى في مساعدة الأسر بشكل جزئي على تلبية بعض من متطلبات العيش (الخبز، الطاقة، مياه الشرب، الصرف الصحي………….)، كما يساهم في دعم عملتي الإنتاج والتصدير.
بالرغم من إيجابيات الدعم إلا أن له آثاراً سلبية منها، مثلاً: تشوه الأسعار، ضعف حوافز التطوير للقطاعات والسلع المدعومة. يعزز الدعم بنمطه السائد ثقافة الاتكال والانتظار والهدر، إذ يكون الإقبال على الاستهلاك أكبر بكثير من غير المدعومة بما يفوق الاحتياج. كما يساهم في سوء عدالة التوزيع، فالفئات الأغنى هي الأكثر نصيباً من الدعم، ويساهم في تعميق الفساد.
المشكلة الأساسية في سورية هي الدخول المنخفضة وليست في الأسعار التي هي لمعظم السلع ما تزال أقل من الأسعار العالمية وخاصةً في الدول المجاورة.
يظن البعض اليوم أننا لا نزال في ستينيات القرن الماضي أو سبعينياته، ويمكننا التحكم بأسعار السوق، في حين أن واقع الحال يؤكد أن الاقتصاد معولم، سواء اعترفنا بذلك أم لم نعترف، وارتفاع أسعار الصرف يؤثر في الجميع (بالطبع قطاعات أكثر من أخرى).
لا يتوقف ارتفاع الأسعار اليوم فقط على المعادلة التقليدية (العرض والطلب)، بل باتت تحكمه عوامل أخرى أكثر تأثيراً (كالاحتكار وسعر الصرف العالمي، التهريب، فتح الحدود…) وهي خارج حدود نطاق السيطرة نسبياً يحكمها خليط من المؤثرات الداخلية والخارجية.
الدعم قضية إشكالية اقتصادية اجتماعية، زيادته أو تخفيضه أو رفعه بالمطلق أمر خطير، ففي اقتصاد السوق الاجتماعي وهو الشعار الذي تبنته الخطة الخمسية العاشرة حيث كان هناك محوران اقتصادي واجتماعي، وكانت الإجراءات والإصلاحات المنفذة جريئة كثيراً بالمحور الأول (التحرير ورفع الدعم واللبرلة) لكنها كانت أقل شأناً في الشق الاجتماعي. وإذا أعدنا هذا السيناريو اليوم سيكون الوضع كارثياً، أي إذا سرنا في الإصلاح الاقتصادي على حساب الجانب الاجتماعي.
يرتبط الدعم كذلك بالهوية الاقتصادية للدولة. لا يوجد أي شكل اقتصادي من دون دعم في كل الأنظمة الاقتصادية الاجتماعية اليسارية والليبرالية.
شبكات الحماية غير كفؤة
شبكات الحماية الاجتماعية في وضعها الحالي غير كفؤة وغير مترابطة ومن غير المجدي رفع الدعم دون إصلاحها، لتشكل حماية للطبقات والأسر الهشة وحصانة لها.
رفع الدعم الآن مسألة خطيرة إذا لم يترافق بمظلة من الإجراءات الحكومية التي تساعد على الخروج الآمن، وفي مقدمتها التمكين الاقتصادي للأسرة السورية وتحسين مستويات الدخل الخاص بها.
كل الدول تتبنى سياسات دعم، لكنها تضع إستراتيجيات للخروج للدعم ذي الأهداف المؤقتة. في سورية عندما تم تبني الدعم لم توضع أي استراتيجيات للخروج منه، فالدعم فترة حضانة يترافق بمظلة من إجراءات، أي يتم دعم قطاع معين آنياً.
عملية دعم القطاعات ليست ثابتة بل متغيرة، وتختلف أولوية القطاعات بحسب مسيرة التطور الاقتصادي، فيجب إعادة ترتيب الأولويات كل فترة.
تكنولوجيا المعلومات والبطاقة الذكية اليوم تسهّل ضبط الدعم نسبياً لكن تبقى هناك فجوات.
الحالة السابقة والراهنة
حسب الدكتور فضلية: اعتمدت منظومة الدعم في سورية كمكون من مكونات الحماية الاجتماعية المقدمة من الدولة بشكل رئيسي على عقد اجتماعي ضمني يقوم على تقديم الدعم للسلع الاستهلاكية الرئيسية مثل الخبز والوقود والكهرباء والذي شكل ضماناً للفقراء والمهمشين في ظل الدخول المنخفضة بشكل كبير عن خطوط تكاليف المعيشة (خطوط الفقر الوطنية من الغذائي والشديد والعام)، بالإضافة إلى دعم المنتجين الزراعيين في السلع الاستراتيجية كالقطن والقمح، وتقديم الخدمات العامة من الدولة في مجالات الصحة والتعليم والتشغيل الاجتماعي وتوفير البنية التحتية السكنية المرتبطة بالمياه والصرف الصحي.
عملت منظومة الدعم على تحقيق نوعين من الأهداف:
اجتماعية: محورها تحسين الظروف المعيشية للمواطنين وتخفيف أثر ارتفاع الأسعار وتقلباتها على مكونات عيشهم، وقد استند نظام الضمان الاجتماعي في سورية قبل الحرب إلى مكون الدعم الذي تمثل في دعم أسعار المواد الغذائية الأساسية والمياه والصرف الصحي وأسعار الطاقة، حيث كانت الحكومة تدعم ضمن موازناتها العامة بعض المواد التموينية دعماً كاملاً بغض النظر عن الكميات المستهلكة كالخبز، كما كانت تدعم جزءاً من استهلاك الأسر من مادتي السكر والرز، حيث يخصص لكل فرد من الأسرة كمية شهرية معينة، وكانت عمومية التغطية غير موجهة. وتدعم الدولة أيضاً أسعار الطاقة كالكهرباء التي يتم احتساب أسعارها وفقاً لشرائح تصاعدية تراعي استهلاك الأسر الفقيرة، والمحروقات التي على الرغم من ارتفاع أسعارها خلال سنوات ما قبل الحرب كانت تقدم إلى المستهلكين بأسعار أقل من سعر التكلفة.
اقتصادية: محورها بعض القطاعات الاقتصادية كالدعم الزراعي ودعم الإنتاج المحلي ودعم الصادرات. وهذا الدعم موجه لحماية الاقتصاد الوطني وتطوير الإنتاج والتشجيع على التصدير، وبعض أوجهه دعم وسائل الإنتاج كالطاقة ودعم أسعار بعض المنتجات الإستراتيجية.
بالأرقام
احتلت مكونات الدعم حيزاً كبيراً من الإنفاق العام الذي يعتبر أهم مكونات نظام الحماية الاجتماعية في سورية، وهو من الأعلى في دول المنطقة كنسبة من الناتج المحلي الإجمالي. ويرتكز على دعم المشتقات النفطية والكهرباء وبعض السلع الغذائية الرئيسية ويتسم بالعمومية في معظم مكوناته. حيث ارتفعت نسبة الدعم من 13,1 بالمئة من الناتج المحلي الإجمالي 2001 لتصل إلى 20,6 بالمئة عام 2008، وتراجعت إلى 14,1 بالمئة عام 2010 بعد التحرير الجزئي لأسعار المازوت والفيول والكهرباء. وعلى الرغم من اتجاه الدولة إلى إعادة هيكلة الدعم وتخفيف أثره في الموازنة العامة للدولة، متأثرة بارتفاع أسعار حوامل الطاقة وتراجع الإنتاج النفطي بشكل تدريجي خلال العقد الأول من الألفية، إلا أنه بقي يشكل عبئاً كبيراً على الموازنة. ويتوزع الدعم في سورية بين دعم المستهلكين المتمثل في دعم المازوت والغاز المنزلي، والكهرباء والخبز والسكر والرز، ودعم المنتجين من خلال دعم المشتقات النفطية لقطاعات مختلفة كالزراعة والصناعة والنقل، ودعم المؤسسات الاقتصادية العامة ودعم الإنتاج الزراعي للسلع الإستراتيجية مثل القمح والقطن والشوندر السكري.
يشمل الدعم الأسري الدعم المخصص للمواد التموينية، ومنها الخبز والدعم المخصص لوقود التدفئة والنقل ودعم الطاقة الكهربائية ودعم مياه الشرب والصرف الصحي. وقد ارتفع صافي مبالغ الدعم لقطاع الكهرباء على نحو ملحوظ خلال سنوات الحرب 2011 -2015 من 187 مليار ليرة عام 2011 ما نسبته (22,3 بالمئة) من إجمالي الموازنة العامة للدولة، ليصل إلى 299 مليار ليرة عام 2015 بنسبة (18,1 بالمئة) من إجمالي الموازنة العامة للدولة. وارتفع هذا الدعم ليصل عام 2022 إلى 22 بالمئة.
وارتفعت قيمة مبالغ الدعم المخصص للصندوق المعدل للأسعار والذي يشمل الخبز (الخميرة، الطحين، السكر والرز) من 82 ملياراً عام 2011 ما نسبته (9,8 بالمئة) من إجمالي الموازنة العامة للدولة السورية ليصل إلى 115,4 ملياراً عام 2015 ما نسبته (7,4 بالمئة) من إجمالي الموازنة العامة، ووصل عام 2022 إلى حدود 3069 ملياراً أي ما يشكل أكثر من 26 بالمئة من إجمالي الإنفاق العام.
بلغت موازنة عام 2024 نحو 35500 مليار ليرة سورية موزعة على 26500 مليار ليرة للإنفاق الجاري و9000 مليار للإنفاق الاستثماري، شكل الدعم ما نسبته نحو 17,5 بالمئة من إجمالي الموازنة حيث بلغت قيمة الدعم الاجتماعي 6210 مليارات ليرة منها 50 ملياراً للصندوق الوطني للمعونة الاجتماعية و75 ملياراً لصندوق دعم الإنتاج الزراعي و2000 مليار لدعم المشتقات النفطية و103 مليارات للخميرة و7 مليارات لصندوق التخفيف من آثار الجفاف والكوارث الطبيعية و50 ملياراً لصندوق التحول إلى الري الحديث، كما تم رصد مبلغ 75 مليار ليرة لدعم المناطق المتضررة من الزلزال.
يقدر الدعم الحكومي المقدم لمازوت التدفئة عام 2014 بمبلغ 52 مليار ليرة سورية ووفقاً لتوزع الإنفاق بين الشرائح العشرية من السكان فقد نال العشر الأغنى من السكان 16 مليار ليرة سورية منها في حين تدنى نصيب العشر الأفقر إلى حدود 216 مليون ليرة سورية.
ساهمت سياسات الدعم المقدم لمازوت القطاع المنزلي بشكل إيجابي في تخفيف التفاوت الاجتماعي عندما انتهجت الحكومة سياسة واضحة وقليلة الإشكاليات نسبياً تجاه توزيع المادة، إلا أن هذه العدالة بدأت تزداد سوءاً في أثناء الأزمة لأسباب عدة منها: ضعف معايير الاستهداف، وإشكاليات النقل وارتفاع أسعار المادة مقارنة بدخول المواطنين، وظهور حلقات انتفاعية وجدت في المساحة بين الدعم الحكومي والمواطنين مجالاً واسعاً للعمل، الذي أدى إلى خسارة الدولة لمبالغ كبيرة (الدعم) وضعف استفادة المواطنين (الفرق بين أسعار مبيع الدولة وسعر البيع في السوق)، وإن كان التحول نحو استخدام البطاقة الذكية قد ساهم إلى حد كبير في تحقيق عدالة أكبر والتخفيف من إشكاليات الدعم.
المشكلات الحالية
نظراً لطول فترة الدعم بات الإحساس العام السائد لدى المواطنين كافة وفئات المجتمع السوري بأن الدعم هو حق دائم، وهو جزء من العقد الاجتماعي الضمني بين الدولة ومواطنيها، وباتت مسألة الدعم معقدة إلى درجة تداخلت فيها العوامل الاجتماعية والاقتصادية والسياسية. وعلى أي حال بات من المؤكد عدم قدرة الدولة على الاستمرار بتمويل الدعم بشكله الحالي، وبالتالي لا بد من أشكال بديلة للدعم تتلافى المشكلات الحالية والتي أهمها:
التشوهات السعرية التي يخلقها الدعم.
الدور العكسي للدعم في تحقيق هدف عدالة توزيع ثمار التنمية.
الفساد وهدر الموارد.
استهلاك أكبر من الحاجة في بعض السلع والمواد المدعومة.
انتشار للاقتصاد غير الرسمي.
ضعف كفاءة مؤسسات الدعم، حيث إن ارتفاع التكاليف دليل على هذا الأمر، ازدواجية الحساب لبعض بنود التكلفة.
التحديات وأفق الاستدامة
يواجه استمرار الدعم بصيغته الحالية تحديات كبيرة يمكن إيجاز أهمها بـ :
تحدي الموارد المالية، وخاصةً مع محدودية الموارد المتأثرة بالحرب على سورية وخروج مصدر رئيس من مصادر الإيراد (النفط والغاز في المنطقة الشرقية).
معدلات التضخم المتزايدة بشكل كبير ما يرفع من فواتير الدعم بشكل متصاعد.
النمو السكاني المرتفع سيلقي بثقله على الدعم.
صعوبة تأمين بعض السلع المدعومة في ظل تحدي الإجراءات القسرية أحادية الجانب (القمح، المشتقات النفطية،……) وبالتالي من غير الممكن استدامة الدعم لأنه سيؤدي في المستقبل القريب إلى تآكل إيرادات الموازنة ما سيؤثر وبشكل مباشر في الإنفاق والاستثمار في القطاعات المختلفة وخاصةً قطاعي الصحة والتعليم.
سيناريو التحول إلى الدعم النقدي
ويقوم هذا السيناريو على رفع تدريجي لأسعار السلع المدعومة وصولاً إلى سعر التكلفة وتخصيص تحويلات مالية لمستحقي الدعم (وفق مفهوم الاستحقاق الحالي) مع الحفاظ على القيم الحالية للدعم، أي تحويلات مالية لحسابات المستحقين وفق فرق السعر، يحقق هذا السيناريو بعد استكمال تنفيذه (الوصول إلى سعر التكلفة) مزايا عديدة أهمها: تصحيح التشوهات السعرية بين المواد المدعومة وغير المدعومة وتحسين جودة المنتج نتيجة المنافسة، توفير استهلاك الطاقة نتيجة ترشيد الاستهلاك.
تخفيف الضغط على القطع الأجنبي نتيجة تخفيف الاستهلاك، وبالتالي انخفاض استيراد مدخلات الإنتاج.
تعزيز التحول إلى الربط الإلكتروني. وتوافر كتلة نقدية لدى المواطنين في الحساب المصرفي أو الموبايل، تتيح له التحكم بتأمين احتياجاته حسب الرغبة.
تحسين قاعدة البيانات بما يساعد على تنفيذ سياسات صحية اجتماعية أكثر عدالة وشمولية.
خفض نسب الهدر والفساد التي يشهدها نمط الدعم الحالي، وقد يؤدي انخفاض الطلب إلى تحسن في نوعية السلع المنتجة.
انخفاض متوقع في كميات المواد المدعومة المستهلكة نتيجة ارتفاع من المادة المدعومة. وتصحيح بعض الاختلالات والفروقات السعرية.
قد يؤدي انخفاض الطلب على بعض السلع المدعومة عن ارتفاع أسعارها إلى انخفاض في فاتورة المستوردات وبالتالي انخفاض الضغط على القطع الأجنبي.
قد يعزز السيناريو التنافسية التي ستنعكس على انخفاض الأسعار وتحسين النوعية.
يتوقف نجاح هذا السيناريو على مقومات أهمها:
قدرة البنية التحتية للقطاع المصرف للتعامل مع كم كبير من الحسابات والسحوبات (في حال كان النهج المتبع إمكانية المستحق بسحب مستحقاته من الدعم)، وتطوير بنية الدفع الإلكتروني (في حال تم التوجه نحو استخدام المبالغ المحولة لشراء سلع محددة).
خطوات التطبيق
حساب التكلفة الحقيقية والفعلية للدعم لكل سلعة من سلع الدعم الاجتماعي الأسري:
استبعاد الهدر والفاقد الفني والشخصي الناجم عن ضعف أداء المؤسسات والأفراد.
إزالة الازدواجية في حساب بعض التكاليف.
برمجة زمنية لكل سلعة من سلع الدعم الاجتماعي وصولاً إلى سعر التكلفة وذلك بتشكيل فريق فني مختص من الخبراء والفنيين للوقوف على البنود الواردة في حساب تكلفة المواد المدعومة بشكل منهجي وواقعي.
نقترح الوصول إلى سعر التكلفة الفعلي لمادة الخبز خلال فترة سنتين.
نقترح الوصول إلى سعر التكلفة للكهرباء خلال فترة خمس سنوات.
نقترح الوصول إلى سعر التكلفة لمياه الشرب خلال فترة ثلاث سنوات.
حساب الوفر المحقق في كل مرحلة ولكل سلعة.
توزيع المبلغ بين تحويلات نقدية للمستحقين إلى حساباتهم وتحويل جزء للاستثمار في مكونات التمكين الثلاثة (إصلاح الرواتب، التشغيل وفرص العمل، المعونة الاجتماعية).
يتطلب نجاح هذه المقاربة وجود شفافية والتزام من الحكومة بمعنى أن تتحول هذه المقاربة إلى سياسة دولة ملزمة التنفيذ للحكومة، مع وجود تسويق إعلامي لإعادة ثقة المواطنين.